О долговой политике России в условиях выхода из кризиса

Центр стратегического анализа Росбанка (1 М. В. Ершов (руководитель проекта), В. Ф. Лохмачев, В. Ю. Татузов, А. С. Танасова. Статья отражает мнение авторов).

В кризисных условиях большинство стран столкнулись с необходимостью мер по оказанию помощи своим экономикам. Это вызвало рост государственных расходов и привело к обострению проблемы бюджетного дефицита.

Высокий бюджетный дефицит делает более актуальным вопрос о его финансировании. В этой связи одним из основных инструментов является долговая политика.

Данная статья посвящена проблеме государственного долга. Используются данные и методики оценок Минфина России.

Макроэкономические процессы и их влияние на долговую политику в 2009 году

Основные направления долговой политики России до кризиса предполагали замещение государственных внешних заимствований внутренними, а также досрочное погашение внешнего долга. В итоге, несмотря на увеличение внутренних заимствований, в целом произошло снижение отношения государственного долга к ВВП с 32% в начале 2004 г. до 6,5% к началу 2009 г. (за счет резкого падения роли внешнего государственного долга Российской Федерации: по данным Минфина России, в начале 2004 г. отношение внешнего государственного долга к ВВП достигало 27% ВВП и снизилось до 2,9% ВВП к началу 2009 г.). Однако экономический кризис привел к тому, что профицитный бюджет стал дефицитным (табл. 1). Необходимость его финансирования способствовала пересмотру ряда концептуальных вопросов долговой политики Российской Федерации.

Бюджет 2010 - 2012 гг. составлялся в условиях, когда практически все макроэкономические показатели находились на минимальных по сравнению с предыдущим годом уровнях. Меры, предпринятые правительством, несколько выправили ситуацию, и по итогам 2009 г. падение основных показателей оказалось не столь глубоким, как в первом полугодии.

Тем не менее кризис сильно повлиял на экономику Российской Федерации.

При этом ожидается, что острота проблем бюджетного дефицита во многих странах сохранится, хотя не исключено, что его размеры будут постепенно сокращаться.

Проблема дефицита государственного бюджета во многом решалась благодаря увеличению государственного долга, что несколько лет позволяло достигать высоких темпов роста экономики.

В 2000-е годы накопленный бюджетный дефицит превысил 3 трлн дол., при этом экономический рост достиг почти 5 трлн дол. в текущих ценах и превысил 2 трлн в постоянных ценах (при росте реального ВВП более 20%).

***

В России последовательно проводимая политика, направленная на снижение государственного долга, привела к одному из самых низких значений отношения госдолга к ВВП по сравнению с другими странами.

Для решения обострившихся в связи с кризисом экономических и социальных проблем Правительство Российской Федерации при составлении федерального бюджета на 2010 г. и на последующие 2011 и 2012 гг. предусмотрело заметный рост как внутренних, так и внешних заимствований.

Январь - апрель 2010 г.: новые тенденции и ближайшие перспективы

В будущем в связи с дефицитом государственного бюджета возможно дальнейшее увеличение объема государственного долга.

Это, очевидно, может вызвать рост выплат по его обслуживанию и погашению. В связи с этим необходимо тщательно контролировать нахождение этого процесса в допустимых рамках.

На текущем этапе обращает на себя внимание, в первую очередь, заметный рост внешнего государственного долга. Согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", принятому в декабре 2009 г., привлечение денежных средств на международных финансовых рынках в 2010 -2012 гг. может составить 18 - 20 млрд дол. в год. Первые признаки указанных тенденций уже отмечаются. Так, Россией в апреле 2010 г. были осуществлены внешние заимствования объемом около 1,3% ВВП (Россия разместила первый за более чем 10 лет выпуск еврооблигаций (1 Minfin.ru, eeg.ru.). Это, вероятно, связано с отсутствием возможности привлечения средств на внутреннем рынке и их относительно высокой стоимостью (2 По оценкам Счетной палаты Российской Федерации, ежегодное обслуживание внешнего долга в 2010 - 2012 гг. составит 5 - 5,5% всей его стоимости, а внутреннего - 6 - 8%, ach.gov.ru), хотя необходимость этого привлечения возрастает при высоком бюджетном дефиците (табл. 2).

В перспективе следует учитывать, что расширение внешнего государственного долга в условиях высокого внешнего долга банков и реального сектора может вести к увеличению рисков для экономики Российской Федерации. Это усиливает необходимость совершенствования качества роста, а также регулирования внешних займов, в первую очередь, с целью снижения зависимости частного сектора от иностранных кредитов, предоставление которых подвержено воздействию негативных кризисных процессов.

***

Справка. Еще в августе 2009 г. Минфином России декларировалось сохранение преемственности в сфере долговой политики, в первую очередь, в области государственных внешних заимствований, а также долговых процессов, формирующихся вследствие взаимодействия с международными финансовыми организациями. Так, летом 2009 г. в условиях кризисного развития экономических процессов в мире российскими регуляторами была сформулирована задача дальнейшего снижения доли внешнего государственного долга, что соответствовало прежним ориентирам по замещению внешних заимствований внутренними.

Это предполагало:

полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств;

ускоренную реализацию большинства действующих проектов, в рамках соглашений о займах;

внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов российскими юридическими лицами без осуществления государственных заимствований Российской Федерацией (1 Количественные ориентиры и качественные подходы уже летом 2009 г. отличались некоторой противоречивостью. Подробнее см.: Основные направления бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов (текст проекта документа от августа 2009 г.). С. 80 - 81.).

***

В принятом в декабре 2009 г. Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" с учетом острого кризиса в экономике Российской Федерации были сформулированы ориентиры по росту внешнего государственного долга и повышению роли внешних источников финансирования бюджетного дефицита. В январе - апреле 2010 г. успешное восстановление российской экономики после кризиса позволяет снова иначе взглянуть на эти проблемы, т. е. вновь сделать упор на снижении роли внешнего долга).

В последние месяцы 2009 г. из-за воздействия мирового кризиса произошли модификация долговой политики Российской Федерации и частичный отказ от ряда провозглашенных ранее принципов (в частности, по вопросам внешнего государственного долга), т. е. переход к существенным внешним заимствованиям.

На текущем этапе, вероятно, формируется возможность для возврата к прежним ориентирам, которые предполагают снижение роли внешнего долга, что в том числе связано с рисками привлечения ресурсов на внешнем рынке. В частности, весной 2010 г. была опубликована официальная информация о том, что регуляторы планируют сократить внешние заимствования с объема 20 млрд дол. в 2010 г. до 7,5 млрд дол. в 2011 и 2012 годах (3 Minfin.ru).

Бюджетный дефицит, валютный курс

В I квартале 2010 г. обращает на себя внимание рост дефицита госбюджета до 2,5% ВВП (по сравнению с 0,4% ВВП в I квартале 2009 г.) при значительном увеличении нефтяных экспортных поступлений в связи с повышением цен на нефть. Это объясняется тем, что, несмотря на значительный годовой рост цены на нефть (с 48 дол./баррель в январе - мае 2009 г. до 76 дол./баррель в январе - мае 2010 г. (1 Цена нефти "Юралс" средняя за январь - май. Minfin.ru), не произошло необходимого увеличения доходов, которое позволило бы компенсировать рост государственных расходов (табл. 2), вызванных кризисом.

Одним из возможных факторов того, что рост цены на нефть не оказал адекватного влияния на доходы госбюджета, является номинальное укрепление рубля.

В частности, за год (март 2010 г. /март 2009 г.) прирост номинального курса рубля к доллару достиг 14% и к евро - 12%. Это привело к значительному снижению рублевого эквивалента валютных доходов, а также их покупательной способности.

В отсутствие укрепления рубля нефтегазовые доходы российских компаний (в рублевом выражении) могли бы быть выше, что увеличило бы налогооблагаемую базу и в целом имело бы более значительный эффект для экономики. Так, согласно Росстату, экспорт нефти и газа в первом квартале 2009 г. достиг 26 млрд дол., а в I квартале 2010 г. 45 млрд дол. При этом средний курс доллара составлял в I квартале 2009 г. - 34 руб., а в I квартале 2010 г. - 30 руб. Исходя из этих данных, рублевый эквивалент нефтегазовых поступлений соответственно вырос примерно с 900 млрд руб. до 1350 млрд руб. (т. е. рост по факту - на 50%). Если бы курс руб./ дол. оставался неизменным, то рублевый эквивалент нефтегазовых поступлений оказался бы не на 50, а на 70% выше (по оценкам ЦСА).

Помимо налогооблагаемой базы, в отсутствие укрепления рубля также был бы выше и рост нефтегазовых доходов, прямо поступающих в государственный бюджет Российской Федерации. По данным Минфина России, эти нефтегазовые доходы в рублевом эквиваленте за год выросли примерно на 70%. По расчетам Центра стратегического анализа (1 Аналогично приведенным выше расчетам), если бы курс рубля оставался неизменным, то рублевый эквивалент нефтегазовых поступлений оказался бы выше не на 70%, а почти на 100% (2 Очевидно, что укрепление доллара к рублю на 1 % автоматически приводит к росту рублевого эквивалента валютных поступлений на 1%.)

Это могло бы потребовать:

снижения номинального курса рубля;

повышения внутренних заимствований в 2011 г. и 2012 г. более быстрыми темпами, чем это предусмотрено в бюджете (т. е. прирост более чем на 24% в 2011 г. и на 6% в 2012 г.);

роста М2 свыше ориентиров, запланированных в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 - 2012 годов.) (3 Так, снижение номинального курса рубля на 10% ежегодно позволило бы дополнительно получить 10% рублевых нефтегазовых доходов государственного бюджета, т. е. 300 млрд руб. По нашим подсчетам, это примерно составляет необходимую за год сумму дополнительных средств при сохранении нефтегазовых доходов государственного бюджета Российской Федерации на уровне 2009 г. и при постоянной доле (15%) источников внешнего финансирования дефицита госбюджета в 2011 - 2012 гг. В отсутствие ослабления рубля с учетом необходимости в дополнительных средствах около 300 млрд руб. в год при привлечении их с внутреннего рынка в 2011 - 2012 гг. потребуется ежегодный прирост М2 на 1 - 2% сверх запланированного Банком России в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 и период 2011 и 2012 годов.)

На основе рис. 12 можно оценить потребность в дополнительных внутренних ресурсах при постоянной доле (15%) источников внешнего финансирования дефицита госбюджета в 2011 - 2012 гг. (т. е. при сохранении удельного веса внешнего финансирования на уровне 2010 г.).

При этом следует учесть, что для эффективного размещения инструментов на внутреннем рынке требуется адекватный уровень ликвидности этого рынка и уровень доходности, делающий данные инструменты привлекательными для инвесторов. Также необходимо минимизировать негативные эффекты, связанные с ситуацией, когда потребности в дополнительных государственных расходах могут оттягивать на себя свободные ресурсы экономики, обостряя тем самым проблемы финансирования других отраслей. Данное явление получило название "эффекта вытеснения" (crowding out). Для смягчения такого эффекта необходима более тесная увязка бюджетной, денежно-кредитной и валютной политики.

***

Справка. В США, в частности, это решалось путем участия Федеральной резервной системы (ФРС) в покупке бумаг казначейства и размещении их на балансе ФРС, что также одновременно увеличивало денежную базу. Проблема перенаправления финансовых ресурсов на цели бюджета компенсировалась таким образом за счет пополнения ликвидности по каналам ФРС.

***

Это свидетельствует о необходимости дальнейшей оптимизации долговой, денежно-кредитной и валютной политики с целью комплексного решения проблем дефицита государственного бюджета Российской Федерации и других актуальных задач, стоящих перед экономикой России в условиях ее выхода из кризиса.

Такие комплексные подходы позволили бы успешно сочетать как инструменты долговой политики, так и другие механизмы с целью снижения остроты ряда проблем и восстановления экономического роста. Это также способствовало бы поиску путей преодоления растущей зависимости российской экономики от иностранных кредитных ресурсов и более эффективного ее включения в глобальные процессы.

Обеспечение стабильного после кризисного развития экономики может быть достигнуто при эффективном использовании различных долговых инструментов. Однако лишь при их правильной балансировке долговая политика будет способствовать более быстрому и безболезненному выходу экономики Российской Федерации из кризиса.

Соблюдение принципа отказа от повышения роли источников внешнего финансирования дефицита государственного бюджета потребует четкой координации валютной, денежно-кредитной и бюджетной политики, которая будет способствовать достижению сформулированных ориентиров, а также позволит уменьшить эффект сжатия свободной ликвидности (вследствие размещения инструментов государственного долга на внутреннем рынке) и обеспечит дополнительную емкость внутреннего рынка, необходимую для такого размещения.

В перспективе в связи с сохранением бюджетного дефицита возможно дальнейшее увеличение объема государственных заимствований Российской Федерации. По итогам 2010 г. нельзя исключать вероятность повышения роли инструментов внешнего государственного долга (однако возможно и ее снижение в 2011- 2012 гг. в случае успешного восстановления экономического роста).

Для обеспечения эффективного размещения инструментов госдолга на внутреннем рынке необходим адекватный уровень внутренней ликвидности, которая позволит осуществить такие размещения. В ином случае источником ресурсов должна будет выступать внешняя сфера, что может быть сопряжено с дополнительными трансграничными и иными рисками.

Необходимо избежать эффекта импорта в экономику России факторов, дестабилизирующих финансовую сферу (что нельзя исключать особенно в случае нового обострения проблем глобального развития).