Долговая политика России: антикризисные новации

В отличие от внутреннего долга, с которым достаточно легко удалось справиться с помощью дефолта по основным рублевым обязательствам государства и девальвации национальной валюты, внешняя задолженность потребовала существенных политических и дипломатических усилий и решение связанных с ней проблем сопровождалось определенными моральными издержками. Однако резкая активизация долговой политики (принятие ряда жестких ограничительных норм, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, существенное снижение новых заимствований и усиление контроля за использованием уже полученных иностранных кредитов и т.п.), а также благоприятная внешняя конъюнктура способствовали досрочному погашению значительной части внешнего долга, который к концу 2008 г. уменьшился до 40 млрд долл. Если в 2000 г. отношение государственного долга к ВВП составляло 61,3% (53,7% - внешний долг и 7,6-внутренний), то в 2008 г. оно снизилось до 8,5 (3,9 и 4,6% соответственно).

Успехи долговой политики не означают, что в этой сфере не были допущены определенные просчеты. Так, на наш взгляд, слабо использовались операции buy back, а также своповые операции, для которых часто привлекались сомнительные посредники, получившие крупные комиссионные. Досрочные выплаты по внешнему долгу начались с самых дешевых кредитов МВФ. Решение же о досрочном погашении долга перед Парижским клубом запоздало на 2-3 года, и это погашение было проведено не единовременно, а поэтапно, и завершено тогда, когда финансовое положение России стало наилучшим со времени обретения ею независимости, что привело к дополнительным затратам(1) (1 Более подробно эти вопросы см.: Хейфец Б. А. Долговая политика России: актуальные проблемы // Экономика. Научный эксперт. М., 2007. С. 37-51.) .

Счетная палата в этот период неоднократно выявляла недостатки в учете государственного долга(2) (2 См., например: Аналитический доклад по результатам анализа механизма учета и отчетности участников процесса управления государственным долгом Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. N 5. С. 196-203.). Однако эти просчеты в целом не носили стратегический характер и привели лишь к дополнительным, но не критичным для прежнего уровня бюджетных доходов затратам на обслуживание долга. Вместе с тем в тот период был серьезно ослаблен контроль за корпоративной задолженностью, бурный рост которой стал одной из острейших проблем второй половины 2008 г. Ухудшение внешней конъюнктуры для основных российских экспортных товаров и уменьшение положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и некоторых других финансовых обязательств, с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках.

Есть ли выбор?

Возникает вопрос: насколько оправданна политика использования внешних займов, т.е. фактически возврат на уже пройденный путь с последующим перераспределением нагрузки на будущие поколения для выплаты долга? Похоже, что новые заимствования - неизбежный шаг, учитывая сегодняшние реалии квазирыночной экономики России.

Конечно, есть и краткосрочные резервы. Однако к действенным практическим шагам, например, по осторожному «декларационному» наступлению на коррупцию или сокращению одного из крупнейших в мире офшорного сектора экономики, правительство явно не готово. Не удается, в силу различных причин, существенно секвестировать и расходы. А все названное в совокупности могло бы дать относительно скорые финансовые результаты. Приведем некоторые показательные примеры. В 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. еще на 4%. Каждый третий бюджетный рубль в этой сфере был потрачен без должной отдачи(3)(3 http://www.gazeta.ru/financial/2009/10/22/3275968.shtml.) .

Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения и нелегального вывоза капитала. Точных интегральных оценок по России, где почти 9/10 всех крупных частных предприятий принадлежит структурам, инкорпорированным в офшорных и связанных с ними юрисдикциях, а госкомпании активно используют офшорных трейдеров и офшорные инвестиционные компании, нет. Но есть данные по другим странам.

Так, согласно оценкам, приведенным в 2009 г. Б. Обамой, за последнее десятилетие одни только не запрещенные законом схемы по использованию «налоговых гаваней» стоили американскому бюджету 190 млрд долл. (4) (4 Ведомости. 2009, 5 мая.) В Германии, как утверждает министр финансов П. Штайнбрюк, уклонение от налогов (главным образом с помощью офшоров) обходится бюджету примерно в 30 млрд евро. В целом же ЕС ежегодно теряет из-за этого примерно 100 млрд евро(5) (5 Independent. 2008, match 11.) .

При условии, конечно, что не станет стабильным повышение мировых цен на топливо и сырье, которое наблюдалось в сентябре-декабре 2009 г., что позволило бы значительно уменьшить размеры заимствований или отказаться от них вообще.

Уже в конце 2009 г. появились новые оценки. Как заявил заместитель министра экономического развития А. Клепач, в 2010 г. Россия может сократить объем выпуска государственных облигаций почти вдвое по сравнению с намечавшимся ранее - до 8-10 млрд долл. Это связано с тем, что изначально в бюджете 2009 г. среднегодовая цена нефти была заложена в 41 долл. за баррель, летом ее повысили до 54, а в начале осени - до 57 долл. В ноябре-декабре нефть торгуется выше отметки в 70 долл. По расчетам Минфина, если цена нефти достигнет 100 долл. за баррель, то бюджет может быть бездефицитным. Однако есть и другие прогнозы, которые говорят о возможном падении нефтяных цен в связи с новой волной кризиса(6) (6 России не занимать (http://www.gazeta.ru/financial/2009/12/02/3293708.shtml).) .

Цена займов также пока невысока. Даже крупным корпорациям сейчас удается организовать среднесрочные заимствования на уровне 6-7% годовых. Россия, как суверен, за 5-летние еврооблигации может рассчитывать на плату не более 6% годовых, а еще есть возможность получения более дешевых кредитов от МВФ. Кроме того, еврооблигационная форма заимствований позволяет проводить более гибкую политику управления внешним долгом.

Существенно возрастут и внутренние займы. На 1 января 2001 г. размер внутреннего долга составил 557 млрд руб., на 1 января 2009 г, - почти в 3 раза больше - 1500 млрд руб. В 2009 г. с внутреннего рынка должны были привлечь 450 млрд руб., а в 2010 г. - уже 860 млрд, что очень напоминает начало строительства пирамиды ГКО-ОФЗ.

Реальная нагрузка на бюджет будет еще выше. Нужно учитывать, что Россия взяла на себя обязательства в размере 10 млрд долл. для покупки облигаций МВФ, выручка от продажи которых пойдет в антикризисный фонд для поддержки платежных балансов нуждающихся стран по линии фонда. Были предоставлены кредиты ряду зарубежных стран - Беларуси, Кыргызстану, Армении, Кубе, Венесуэле и некоторым другим. Правда, многие из этих займов и кредитов несут политическую нагрузку или пойдут на финансирование российских предприятий, которые будут поставлять в счет данных кредитов экспортную продукцию. Однако в любом случае обществу необходимо будет объяснить, почему, наряду с кредитованием зарубежных стран, мы прибегаем к внешним заимствованиям.

Груз корпоративной задолженности

Немаловажен и тот факт, что государственные заимствования будут вытеснять частные заимствования.

Вместе с тем вопрос о рефинансировании корпоративной задолженности стоит очень остро: за 2001-2008 гг. она выросла практически в 15 раз до почти 500 млрд долл., а на 1 октября 2009 г. уменьшилась до 441,2 млрд, из которых 303,5 млрд приходится на нефинансовый сектор, а 137,7 млрд долл. - на банки (табл.).

Некоторые авторы, занимающиеся проблемами государственного долга, предлагают считать корпоративную задолженность, прежде всего задолженность контролируемых государством корпораций и банков, условными (обусловленными) суверенными обязательствами. За них государство при определенных обстоятельствах должно нести установленную ответственность в виду их угрозы обеспечению стабильности экономического развития страны. Современный кризис показал справедливость этих утверждений, когда значительная государственная финансовая помощь была оказана корпорациям и банкам во многих развитых странах.

Огромную финансовую помощь получил корпоративный сектор и в России, в частности, целевую - на погашение чисто внешней задолженности частных компаний. В самый острый период кризиса (октябрь 2008 г.) государство выделило ВЭБу 50 млрд долл. для рефинансирования внешнего долга корпорациям, но, выдав избранным частным компаниям 11 млрд долл., вскоре остановило эту акцию. То есть фактически признало ошибочность такого преференциального подхода к отдельным финансовым группам.

Интересно, что после этого ничего страшного не произошло. Должники сами стали выкручиваться из положения - путем договоренностей с кредиторами и реструктуризации долга, продажи части активов, новых займов, банкротств и других, принятых в таких случаях форм управления. Даже самый крупный частный должник - UC RUSAL, получив срочную помощь от госбанков (ВЭБа, Сбербанка, Газпромбанка) на сумму примерно 6,5 млрд долл., после почти года переговоров с пулом частных кредиторов в декабре 2009 г. достиг договоренности о реструктуризации 7,4 млрд долл. своих внешних обязательств перед ними. В конце концов, кредиторы заинтересованы в возврате своих денежных средств, а не в банкротстве должника.

А некоторые должники, опасаясь перехода в руки государства закладываемых ими «под помощь» своих акций, сами отказались от кредитов ВЭБа, найдя другие источники финансирования.

Что касается одного из главных аргументов для оказания государственной помощи - заложенные иностранным банкам при получении кредитов акции российских стратегических предприятий перейдут к иностранным собственникам, - то он недостаточно убедителен. Если здесь недостаточно Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и государства» (от 29.04.2008 N 57-ФЗ), то его нужно дополнить соответствующими поправками. Необходимо разработать и принять с учетом таких обстоятельств новый закон о залоге. Сейчас залоговые правоотношения регулируются Законом РФ от 29.05.1992 N 2872-1 «О залоге» (с изм. от 26.06.2006) и ГК РФ, но они не учитывают современные глобальные реалии экономического развития России.

Не все так просто

Следует также тщательно разобраться непосредственно с корпоративной задолженностью. Дело в том, что значительная ее часть сформировалась за счет кредитов от компаний и банков из классических офшоров и стран, задействованных в офшорных финансовых схемах. В 2007 г. из 93 млрд долл., на которые увеличилась задолженность нефинансовых структур, 70 млрд относилось к офшорам и связанным с ними юрисдикциям (там обычно размещены головные компании холдингов). Во внешнем долге небанковских корпораций на 53,6 млрд долл. за 2008 г. на Кипр пришлось 14,0 млрд, Великобританию - 7,0; Люксембург - 4,0; Британские Виргинские острова - 2,0 млрд долл.

Конечно, это могут быть реальные кредиты от западных банков и корпораций и перекредитование через свои «донки» - кредиторы предпочитают таким образом оформлять кредиты. Но есть основания предполагать, что частично это кредиты самим себе (страхование рисков ввиду особенностей инвестиционного климата в России). Иными словами, это обычные внутрикорпоративные финансовые проводки. Реальная внешняя задолженность российских компаний может быть на 20-50% ниже.

Такой вывод подтверждают и данные Росстата по инвестициям: в поступивших в страну в 2008 г. 104 млрд долл. инвестиций на различные виды кредитов приходилось почти 84 млрд (80%), а только в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, составила 36% (27 и 9,7 млрд долл. соответственно).

В первом полугодии 2009 г. из 32,1 млрд долл. инвестиций на различные виды кредитов пришлось более 27 млрд, или 84%, а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, составила 39% (2,4 из 6,1 млрд долл.). Сейчас ситуация немного начала меняться: корпорации рефинансируют ранее полученные кредиты в ВЭБ или получают новую помощь, оформляя ее на свои российские «дочки», т. е. камуфлируя свою «офшорную изнанку».

Для ограничения роста корпоративной задолженности были предприняты попытки повышения нормы обязательного резервирования при осуществлении заграничных займов (2006 г.). Некоторые эксперты предлагали замораживание внешних заимствований госпредприятий до утверждения правительством жестких правил таких операций, вплоть до включения в программы государственных заимствований.

Возможно включение в Бюджетный кодекс и законы о бюджете максимального уровня государственного внешнего и внутреннего долгов в расширенном толковании, т.е. с учетом задолженностей контролируемых государством компаний. Но при этом необходимо обеспечить строгое соблюдение этих норм, что заставит Минфин тщательнее отслеживать динамику корпоративной задолженности госкомпаний и принимать возможные даже в рамках действующего законодательства меры. Сейчас Банк России прорабатывает вопрос о резком снижении необлагаемой налогом ставки по валютным кредитам (до 3%). Такая мера станет экономическим обременением на привлечение капитала и снизит возможность использования платы за кредиты для минимизации налогообложения и вывоза капиталов. Предлагаются различные варианты ограничения внешних займов госкомпаний, в том числе с помощью увязки роста их внешней задолженности с другими экономическими показателями, прежде всего с ростом выручки. Планируется расширить привлечение финансовых ресурсов с внутреннего рынка, хотя его объем и стоимость ресурсов и раньше являлись существенным тормозом для долгового финансирования.

***

ВЫВОДЫ

При любом раскладе необходимы комплексный подход к решению всех названных нами макроэкономических проблем (а не отдельно проблем долговой политики) и политическая воля, избегающая необоснованных исключений для привилегированных игроков.

Рост корпоративной задолженности, млрд долл.